王丹林

中国扶贫事业是中央统一规划、统一部署、统一要求，但全国各地具体的扶贫举措、项目、成效不尽相同。各地编纂扶贫志，首先要全面认识、准确把握扶贫发展轨迹，做好篇目设计。

2001年，《中国的农村扶贫开发》白皮书发布，介绍中国农村扶贫开发的有关情况，明确了农村扶贫开发的4个阶段：1978年至1985年为体制改革推动扶贫阶段，1986年至1993年为大规模开发式扶贫阶段，1994年至2000年为“八七”脱贫攻坚阶段，2001年开始为21世纪初农村扶贫开发新阶段。2016年发布的《中国的减贫行动与人权进步》白皮书中，宣布减贫进入攻坚阶段。参考两本白皮书本文结合扶贫事业发展与志书篇目设计实际，分析不同阶段划分的优点与不足，以扶贫方式为分类标准，将扶贫历程划分为5个阶段。

一、救济式扶贫（1949—1977年）

1949—1977年，即新中国成立初至改革开放前。由于这一阶段呈现普遍贫困特征，并没有专门针对扶贫的政策，这一阶段扶贫方式是以扶危济困、帮弱助贫为主，因此被学界归纳为救济式扶贫阶段。这一阶段的扶贫工作亦是民政工作的重要组成部分。中央人民政府内务部在1950年召开的第一次全国民政会议上，对民政工作内容明确规定为社会救济、生产救灾、困难补助等数十项，涉及人民群众生产、生活的方方面面。据《新疆通志·扶贫开发志（1978—2008）》，新疆维吾尔自治区提出在农村开展扶贫工作起于1978年，同时志书将1949年至1978年的扶贫工作单列“民政扶贫”篇，从救灾救济、农牧区救济、农牧区扶贫、农村居民最低生活保障等4个方面记述早期的扶贫工作。由此可见，回顾记述前30年的救济式扶贫是扶贫志不可或缺的一部分。

二、项目式扶贫（1978—1985年）

1978—1985年，改革开放后农村经济体制改革阶段。1978年的全国民政工作会议，首次把扶贫从农村救济中分离，专门划定了农村贫困标准。我国政府开始有了专门针对农村的贫困标准和扶贫政策文件。考虑到我国真正严格意义上的扶贫是在改革开放以后提出并大规模实施的，“中国扶贫志丛书”规划的56部志书，重点记述改革开放以来的扶贫历程特别是党的十八大以来的脱贫攻坚战，

1980年后，国家先后设立7笔扶贫专项资金，旨在支援欠发达地区的发展。1982年12月，中共中央、国务院决定实施“三西”（甘肃河西、定西及宁夏西海固）建设计划。从1983年开始，国家每年设立2亿元“三西”建设专项资金，用于扶持三西地区农业开发。“三西”建设开启了我国区域性扶贫开发之先河，揭开我国扶贫事业的序幕。三西地区扶贫志编纂上限大多与这两个时间点相关，如《固原扶贫志》上限为1982年，《盐池县扶贫开发志》《彭阳县扶贫志》上限均起于1983年。

1984年9月，国务院发布《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，提出要因地制宜地发展生产，对连片贫困地区采取更灵活、更开放的政策，加强对贫困地区的项目支援和领导。以湘西为中心的武陵山片区被确定为全国贫困片之一，国家予以重点扶持。《湘西土家族苗族自治州扶贫志》记述国家启动湘西州以工代赈扶贫工程，对全州乡村公路、基本农田、人畜饮水、农村中小型水利设施、小流域治理、农村通电、产业基地开发等工程项目实行资金投入倾斜政策。湘西州开始实施有组织、有计划、有目标的反贫困战略，通过一系列项目式扶贫，促使农村经济取得了超常规增长

三、开发式扶贫（1986—2000年）

随着改革开放深入，中国经济发展地区差异、城乡差异逐渐扩大，贫困人口主要分布在“老、少、边、穷”地区，呈现出鲜明的区域集中特点。这一阶段国家开始推行有组织、有计划、大规模的帮扶措施。1986年“七五”计划中，将“老、少、边、穷地区的经济发展”单列一章。同年，国务院贫困地区经济开发领导小组成立，这一扶贫机构的建立，标志着我国农村扶贫进入大规模开发式的扶贫阶段。通过采取项目开发、技能培训、信息服务等扶贫措施改善贫困人口生产生活环境。

1994年3月，《国家八七脱贫攻坚计划》颁布，该计划明确要求集中人力、物力、财力，用7年左右的时间，基本解决8000万农村贫困人口的温饱问题。这一阶段，中央政府大幅度增加扶贫开发投入，同时推行入户项目支持、最低生活救助、科技扶贫、劳动力转移、生态移民等多元化扶贫措施，因此称为“综合性扶贫脱贫战略”。根据《国家八七脱贫攻坚计划》的要求和西海固的实际，宁夏回族自治区党委、政府制定出台《宁夏“双百”脱贫攻坚计划》，计划1994年到2000年解决100个乡镇100多万贫困人口的温饱问题。因此《固原扶贫志》中设立“双百扶贫”章反映这段历史。

1996年中央扶贫开发工作会议决定，在全国开展东西部扶贫协作，确定经济较发达的东部9个省市和4个副省级计划单列市，对口帮扶经济欠发达的西部10个省区。东部省市对口支援，助力受帮扶地区如期打赢脱贫攻坚战。这为扶贫志拓展了记述空间。如《固原扶贫志》单设“闽宁协作”，记录25年来福建对口帮扶固原，探索山海协作新模式，开展先富带后富，实现共同富裕的生动实践。此外，部分东部省的扶贫工作是省内扶贫与省外援建两个战场，需要做好扶贫与援建“双战场”兼顾记述，其扶贫工作的组织模式、志书的框架结构、扶贫重点内容，又不同于中部地区的扶贫志。如广东省作为中国经济第一大省，但粤东西北地区与珠三角地区经济发展水平差距大，贫富差距悬殊。直到2016年，国家不再给广东下达绝对贫困减贫任务，广东转向全面解决推进相对贫困问题工作。《广东扶贫志》全面记述1984年11月广东省贫困地区山区工作领导小组成立以后至2005年22年间全省扶贫工作的开展情况，重点反映广东省山区、贫困地区农村开展的扶贫工作以及所取得的辉煌成就。同时单设“东西扶贫协作章”，记录广东省按照党中央、国务院部署，开展东西互助的情况。广东扶贫志较早对扶贫与援建两条线记述方式做出有益探索。此外，也有部分东部地区扶贫志主要以帮扶援建为主，记述重点是产业合作、劳务协作、人才支援、资金支持、社会动员等方面。如深圳市组织编纂《深圳市扶贫合作志》（稿），重点记述1979年建市至2020年年底深圳帮扶贵州、甘肃、新疆、西藏等17个省（自治区、直辖市）109个县（市、区）的历史。

四、参与式扶贫（2001—2010年）

这一阶段以《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》为标志，实施整村推进、开发扶贫和救助扶贫“双轮驱动”扶贫战略。在全国中西部地区确定592个国家扶贫开发重点县，把贫困瞄准重心下移到村，以15万个贫困村为扶贫对象，全面实施以村为单位进行综合开发和整村推进的参与式扶贫。以贫困农民的需求为重点，直接让贫困农民参与到当地的经济发展和管理之中，调动农民的积极性，把权力交给农民，促进农村的可持续发展。湖南湘西土家族苗族自治州在此期间积极推进武陵山片区区域发展与脱贫攻坚试点，全州瞄准1200个贫困村，派驻3231名机关干部，参与以整村推进模式纵深推进脱贫攻坚，大力实施基层组织、产业开发、基础设施、生态能源、劳务技能培训扶贫。实施参与式扶贫后，取得显著成效，农村贫困发生率从52.34%降至31.93%，《湘西土家族苗族自治州扶贫志》在“扶贫历程”中，专设第三章“整村推进扶贫与集中连片扶贫开发”，集中记述了参与式扶贫历程。

五、精准式扶贫（2011—2020年）

其间《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》和《关于打赢脱贫攻坚战的决定》相继出台，以习近平考察湘西十八洞村，提出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”重要论述为标志，以“2020年现行标准下贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域型贫困问题”为目标，全面实施精准扶贫精准脱贫方略，全党全国全社会动员，坚决打赢脱贫攻坚战。这一阶段以片区开发新举措与精准扶贫新方略融合推进为主要扶贫方式。

对于我国扶贫历程阶段划分与归纳，学界和方志界认识亦略有不同。如有的学者认为，1949—1985年应划为同一阶段。该时期主要是通过制度变革减缓农村贫困程度，其减贫行动在于通过全面的、综合性的制度变革调整社会生产关系，调动社会各方面特别是贫困农民的积极性，发展农业生产和农村经济，以经济增长缓解全社会的贫困问题。这一阶段与后面时期不同，一是重点在于缓解全社会的贫困程度，而不注重减少贫困人口或者根除贫困；二是着眼点于全国层面，并未专门针对农村贫困地区。方志界也有类似观点，如《湘西土家族苗族自治州扶贫志》考虑到由于历史条件有限，贫困标准设置低，扶持力度较小，仅维持在解决温饱水平，因此将1984—1993年这9年划为以解决温饱为重点的救济式扶贫时期。从前文所述中国扶贫历程划分和各地实际来看，各地的扶贫历程并不完全对应全国扶贫工作历史分期。因此，各地要因地制宜，从实际出发划分扶贫历程。划分扶贫历程的标准，各地志书也不一致。《曲靖市扶贫志（1978—2020）》也分为五个阶段：体制改革推动扶贫阶段（1978—1985年），区域开发式扶贫阶段（1986—1993年），综合性脱贫攻坚阶段（1994—2000年），新时期脱贫攻坚阶段（2001—2012年），新时代精准扶贫阶段（2013—2020年）。这五个阶段划分的依据标准不一，难以掌握。再如《四川省农村扶贫志（1984—2000）》，按照国家五年计划来划分扶贫历程：七五时期的扶贫、八五时期的扶贫、攻坚时期的扶贫。可见扶贫阶段划分直接影响到志书设计和编写。因此，在编纂扶贫志的时候，应以扶贫方式分类，这样阶段清晰，有利于志书体例设计和内容记述。扶贫志在从宏观方面记述贫困状况、扶贫战略、扶贫规划的同时，要进一步结合各地扶贫方式的阶段性变化，做好各地扶贫志的个性体例设计。

（作者系中国地方志工作办公室方志处副处长、二级调研员）

（节选自《中国地方志》2023年第5期）