第一轮修志时，县志民政专业志中记述村民(居民)委员会建设内容的章、节的标题基本都是“基层政权建设”。第二轮志书中，笔者见过的几部县志中记述村民委员会建设内容的章节仍然沿用了“基层政权建设”的标题。笔者认为，县志民政志中的记述村民居民委员会建设内容的章、节冠以“基层政权建设”的标题属领属不准，因为“基层政权建设”与“村(居)民委员会建设”二者内涵、外延不存在从属关系。

基层政权是指国家政权的一部分，它是相对于党中央政权、中层政权而言的，是指这一级政权在国家政权结构中处于基层也就是说最低一层的位置。按照这样的解释，基层政权，顾名思义就是指设有最低一级行政区域内的国家政权。我国的基层政权包括农村基层政权和城市基层政权两部分。按照宪法和地方组织法的规定，在农村是指乡、民族乡、镇一级；在城市，是指不设区的市、市辖区一级，为了便于行政管理，我国城市基层政权一般设有自己的派出机关——街道办事处。从组织机构上说，我国的基层政权是指乡、镇、民族乡人民代表大会和人民政府以及市(不设区的市)、市辖区人民代表大会和人民政府。表面上看，二者像是一样，负责人都是选举产生，都是一级组织机构。实际上，确有性质上的区别。

首先，基层政权这个概念在我国《宪法》中首次见于1978年《宪法》，1982年《宪法》在第111条(既“居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定”)中又沿用了这一概念。这里先弄清“政权”和“基层”的含义。“政权”一般有两种含义，一是指权力，主要是指国家权力；二是指国家机关、主要是权力机关和行政机关。综合起来看，可以将政权理解为国家机关与国家权力的统一体。基层政权中的“基层”有特定的政治含义，基层政权是相对于其他层次或级别的政权而言的，因而这里的“基层”应同国家行政区划联系起来理解。它指的是国家最低的一级行政区划，在城市包括不设区的市和市辖区的行政区划，在农村则指乡级行政区划。据此可以说，基层政权是指国家为实现其政治、经济和文化职能，依法在基层行政区域内设立的国家机关及其所行使的权力的统一体；在农村，它指的是乡镇人民代表大会和乡镇人民政府及其职权的统一体；在城市，它指的是不设区的市、市辖区的人民代表大会及其常委会和人民政府及其权力的统一体。

其次，我们可以结合《城市居民委员会组织法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关条文作进一步判断。《城市居民委员会组织法》第2条第2款规定：“不设区的市、市辖区的人民政府或其派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第4条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治区范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这两个条文明确了宪法第111条关于“居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系”的具体内涵，从而也明确指出了“基层政权”的外延，即乡、民族乡、镇的人民政府，不设区的市、市辖区的人民政府，不设区的市、市辖区人民政府的派出机关即“街道办事处”。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理，自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举，民主决策，民主管理，民主监督。《居民委员会组织法》第二条规定，居民委员会是居民自我管理，自我教育，自我服务的基层群众性自治组织。法律条文已经明确，村(居)民委员会的性质，是建立在农村(城镇居民)的基层群众性自治组织，不是国家基层政权组织，不是一级政府，也不是乡镇政府的派出机构，更不是其它组织，如一些经济组织、专业协会等。在县志编写中，二者的篇章设置，归属也不一样，二者所记述的内容更不一样，一般是把基层政权建设的内容归属在“地方人民代表大会”或“政权”专业志里记述。“基层政权建设”记述的主要内容是，乡镇人民代表大会议，基层选举，乡镇代表的选举，乡镇人民政府等等。而村(居)民委员会建设的记述内容是：村(居)民委员会换届选举情况、村(居)民委员会班子建设情况，村(居)务公开情况等等。由此看来，村民委员会建设的内容应归属在民政专业志里记述，一方面它是民政工作的一项重要内容，另一方面是村民委员会的性质决定的。同时，也符合修志“以类系事，事以类从”的原则。

既然村（居）民委员会建设与基层政协建设没有领属关系，而且，二者记述的内容各不相同，互不包含，又无从属关系，用“基层政权建设”作记述村（居）民委员会建设章节的标题不能准确体现记述的内容，那么，记述村民委员会和居民委员会建设内容的章节就不应该再冠以“基层政权建设”的标题，而应采用“村（居）民自治组织建设”为好。

（内蒙古赤峰市林西县地方志办公室）