一、对上届志书中户籍管理记述的反思

户籍管理制度地对象是人，人是生产力中最具有决定性的因素，记述户籍管理也是记述先进生产力的重要组成部分，户籍管理制度直接影响着社会经济的发展进步。当前，西部大开发全面展开，作为中共内蒙古自治区委党史和地方志研究室网站西部的巴彦淖尔盟，在此次开发中要做到人才开发力度加大，农村城镇化步伐加快，城市功能日益加强，户籍管理制度改革已成为各级关注的热点问题。

续志的主要任务，一是续编上届志书下限以来的经济和社会发展情况，一是对上届志书的不足不当之处给予修正和补充。境内上届盟旗县市两级志书，大都成稿于20世纪80年代末和90年代初，对户籍管理的记述缺乏深度。显然与目前户籍改革的指导思想不相一致。

首先从篇幅上看，《巴彦淖尔盟志》仅写了600字，且在写法上象大事记，一年一条，共写了从中华民国37年到1985年10个年份的事情。旗县市志对户籍管理的记述也大都在10行左右。其次是没有写出历代户籍管理的承传变化，尤其是看不出中华民国时期和中华人民共和国成立后户口管理的异同之处。对1949年后户口管理的具体作法也缺乏详细记载。如农业户口先是由人民公社的民政部门负责登记，各乡镇何时设立派出所，户口登记何时由公安派出所负责，何时向农户发放户口簿；城市中以机关、学校厂矿为单位的集体户和普通市民户的情况；对非农业人口和农业人口发放身份证的情况等等，都记述的不太清楚，不具体。对中华人民共和国居民身份证的发放根本没有记述，如《杭锦后旗志》(1986-2000)初稿，在“户籍及居民身份证和人口管理”目中写到“1987年陕坝镇地区的居民身份证发放工作基本结束……”可是上届志书根本没有记述居民身份证的发放工作，再者续者也仅仅写了其结束，而且是陕坝地区，那么全旗怎样，非城镇户口居民的身份证情况怎样，都没有记述。志书对某一事物的记述，一要写全，即写清事物的构成因素，不要缺项；二是要写变，写清事物的变化。看不出事物的变化，记述就不成功。造成上届志书对事物本质特征变化把握不准和记述不清的主要原因是那时改革开放还处于探索阶段，社会主义市场经济的理论还没有确定，再一个就是由编写人员的思想境界所决定。虽然提到了用新观点、新方法、新思想编写志书，但修志人员对新思想的学习领会还受着以往的习惯所局限。所以续志编写人员要努力学习，使自己成为地情研究者、社会学研究者和与时俱进的学习思考者，要在分析研究上具有一定的超前性。

我们知道，改革开放以前的严格的户籍管理制度是从20世纪50年代形成的。1951年，公安部公布了《城市户口管理暂行条例》，那时人们的迁徙还是比较自由的，城里人、农村人都可以在城乡之间和城镇之间自由迁徙。随着社会、经济、人口的变化，以及体制的因素，城市承受能力受到限制，于是1958年1月《中华人民共和国户口管理条例》颁布，实行了控制户口迁移的政策，“条例”划分了农业户口和非农业户口。从此户籍制度将公民泾渭分明地分割成了两种身份：农民和市民。农民不得在城市居住，城市加强了对外来人员的堵卡、收容、迁返；并几次大规模地向农村迁返人口(包括知识青年上山下乡)。上届志书对这种户籍管理的基本特征缺乏准确的记述。

续志在记述户籍管理时，必须以社会主义市场经济理论为指导，对上届志书的记述给予补充，或者上限上溯。不一定就接上届志书的下限，可以从1949年或1978年开始，依实际而定，总之要体现邓小平理论的新思想，用“三个代表”重要思想重新分析评价以往的社会实践。当然我们也要用历史唯物主义的观点看问题，对以往的历史做出客观、公正的记述，即指出其不足，以证明改革之必要，又承认其历史的客观，不要失之偏颇。户籍管理制度是计划经济体制的产物，是计划经济的重要支撑部分。从20世纪50年代至80年代初，政府为控制人口迁移，把公民分为农民和市民实行严格的户籍制度，是与当时的计划经济体制相一致的，与当时我国的社会经济的实际较相符合。那时改革和取消户籍制度是很难的。但社会在发展，全球经济一体化，人类逐步走向大同，改革开放成为必然，今天我们选择了社会主义市场经济体制，以往的户籍管理制度就不适应市场经济了，也不符合今天的社会的实际，与政府鼓励开放和流动相矛盾。从今天的人口管理实际情况看，原有的户籍管理制度已不能对人口的流动进行有效的管理，在一定程度上已名存实亡，已成为经济和社会发展的制约因素，将逐步被改革。

二、续志对户口管理制度记述地把握

改革开放使社会的“物流”、“人流”发生了根本性的变化。市场经济实行市场对资源的配置，鼓励人口流动、城市开放，允许农业人口进城，以此促进社会产业化进程，最大限度地满足最广大人民的意愿，但户籍管理制度和人为的各种身份制却象一道藩篱一直横亘在生产力发展的前面。在市场经济体制逐步建立和完善的今天，如果一个城市、地区再设置很多门坎挡住“物流”、“人流”的自由流动，挡住农业人口进城，或者一方面允许农业人口进城，一方面还延用旧的户籍管理制度，这个城市就不会有大的发展。

从法律上说，居民户口是证明公民身份状况及家庭成员间相互关系的凭证，是户口登记机关进行户籍调查、核对的主要依据。但在长达20多年的计划经济时期，为了便于计划经济体制的运行，户口被各地附加上了种种功能。如入学、就业、粮食供应、发放票证和补贴等，这种附加在户口上的功能给社会经济发展带来了很多不良影响。

对进入城市的外地人和农业人口来说，没有当地户口或城市户口，他们就像没有根的浮萍，漂在一个地区，有很多事情令他们难堪，如小孩入学困难(后来以给学校交赞助费解决)、没有粮食供应(在粮本有用时确是困难，但在粮本名存实亡后不存在)、没有资格参加很多机关单位的招聘(当然城市人在应聘中也有行政机关和事业、企业单位人员等限制)等等。小小户口本(身份)难倒了众多英雄才子。户口本在普通老百姓眼里成了一张社会准入证，既是门槛也是宝贝。

对于社会来说，随着社会的发展，改革的深入，计划经济体制下形成的户籍管理制度的弊端日益显现。一是不利于人才的开发和利用，抑制劳动力和人才的自由流动，限制了社会的发展。中国80％多的人口在农村，农村经过改革开放以来20多年的发展，新一代农业人口的文化素质明显提高，文化程度一般在高中以上，他们中大有人才，社会在选人用人上为什么不在全体公民中选呢?为什么只在20％的人中选呢?所以户籍管理制度改革势在必行。二是不利于农业人口城市化的顺利进行，阻碍农业现代化。三是使中国公民具有不同身份，不能获得平等的机会及社会地位。如城市的就业机会多，不应该只属于城市人，应该属于有才干的人，大家竞争，社会才能有活力和生机。四是遏制消费市场的进一步启动，限制二、三产业的发展。

对城市来说，户口改革可以换来资金、人才，可以拉动一地消费增长，尤其在房地产业的发展上作用日益明显，实现城市的基本扩张。就巴彦淖尔盟行政公署所在地临河市来说，2000年底有个体私营工商户及企业2.3万户(全盟近7万户)，从业人员达6.2万余人，注册资金达4.3亿元，个体私营经济第二产业增加值占全市第二产业增加值的55％，第三产业增加值占全市第三产业增加值的30％。这些大多为外地人或当地农民进城实现的。据国内有关部门调查显示，在户籍管理制度改革步伐大的城市，资金和人力引进的就多，如上海就超过了北京，南方就超过了北方。正因如此，近年来各地纷纷放宽户口准入政策。

过去我们认为，大量普通打工仔涌入城市，他没有带多少资金，是进城淘金的，所以户口管理对他们更严。其实他们进城拉动了城市的消费，促进了二、三产业的规模发展，使城市功能迅速扩张。他们作为新一代有知识的劳动者，为城市建设做出了巨大贡献。改革开放以来沿海经济的崛起、沿边内陆城市的巨大变化都有他们的付出。

近年来，巴彦淖尔盟临河市的城市功能逐步显现，成了境内众多大学毕业生实现自己创业思想的地方，吸引来了大批外地人和当地农业人口。到2000年底，从改革开放以来以各种身份居住在境内的大小城镇的人口(包括外地人和本地农业人口)大约有数十万，这些人成为临河乃至整个巴彦淖尔盟地区第二、三产业的主力军，但他们大多户口在原户籍地，人漂在临河及境内各城镇。户籍管理制度不改革，人口的行政管理也必将滞后。

续志在记述人口管理和户籍管理制度改革时，要充分记述社会主义市场经济下先进生产力的发展要求，揭示原有户籍管理制度的弊端。

三、用发展的眼光看问题，与时俱进把握人口管理的发展方向

人口涌入城市，是人类社会一定时期发展的必然规律，人口的行政管理必须适应这一规律。2001年国家解除户口与粮食供应的关系，正式宣布城市户口者拥有的粮本作废，为人口流动撤掉了一个障碍，但户口与劳动人事关系、社会福利制度、教育制度、住房制度等方面还紧密相连，仍在很大程度上限制人们的自由流动。户籍制度的改革方向，就是要将这些附着在户口行政管理身上的利益和使命逐渐地全部剥离，2001年10月1日中共内蒙古自治区委党史和地方志研究室网站城镇户籍管理改革全面启动，续志者要以发展的眼光看问题，记述清本地户口行政管理改革的渐进过程，记清管理内容和方式的变革。同时应注意到人们的社会实践超前于规范的法规产生之前的社会实际，写好本地的实际变化。如改革开放之初，随着城市流动人口不断增多，城市户口变得十分紧俏。人们为了获得城市户口，不惜寻求各种“非正常方式”，引发了不少不良风气和腐败现象，一时成为社会呼声甚高并普遍存在的热点问题。为了解决这个问题，各级政府认识到与其让户口问题产生管理者的不良行为，还不如变暗地卖买为公开出卖非农户口，于是境内各旗县市纷纷明码标价，倒得民心，一个户口多则万元，少则二三千元。这些权宜权变做法，续志就得记述，反映历史的真实，今天也有类似的权变作法，都应记述。

改革是渐进的，社会的实际存在往往是超前的。就国家的文件来说，1984年国务院下发了《关于农民进入集镇落户问题的通知》、1997年国务院批转了《小城镇户籍管理改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度的意见》(与城市接轨)、1998年国务院做出4项规定，首次提出“婴儿落户随父母”原则，改变了只能随农村母亲一方的规定。并放宽了夫妻两地分居户口的解决政策，标志着户籍管理制度的松动。2001年初国务院批转了《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，户籍改革大步启动。巴盟目前已取消农转非指标，有合法固定住所，有稳定收人的农业人口持有效证明即可落户。市场经济要求人才自由流动，蓝印户口虽然表明行政色彩的户籍管理制度已开始改革，但对大多数人来说，户口仍然是一道无法逾越的铁门槛，户口制度的现状和人们的需求、社会的发展仍有很大距离，中国加入了世贸组织，改革开放将加快步伐。社会主义市场经济体制下的人口管理也将逐步走向成熟完善，更好地为经济建设服务。

    (作者单位：巴彦淖尔盟地方志办公室)